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關于北京市2017年市級預算執行和其他財政收支審計查出問題整改情況的報告
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——2018年11月22日在北京市第十五屆人民代表大會常務委員會第九次會議上
北京市審計局局長 馬蘭霞

主任、各位副主任、秘書長、各位委員:
  我受市人民政府委托,向市人大常委會報告2017年市級預算執行和其他財政收支審計查出問題的整改情況,請審議。
  一、審計整改工作推進情況
  2018年7月26日,市審計局受市政府委托向市十五屆人大常委會第五次會議作了《關于北京市2017年市級預算執行和其他財政收支的審計工作報告》(以下簡稱審計工作報告),審計工作報告在肯定成績的同時,重點反映了五方面問題,并對審計發現問題的成因進行了深入分析,提出了改進財政工作和部門財務工作的建議。市十五屆人大常委會提出審議意見,要求強化審計成果的運用,落實部門整改主體責任,不斷健全完善審計查出問題整改長效機制,依法公開審計結果和審計查出問題整改情況,加大對違反財經法律法規行為的追責問責力度。
  市委、市政府高度重視審議意見,進一步加強對審計整改工作的領導。市委常委會聽取審計工作匯報,蔡奇書記要求各級各部門要自覺接受審計監督,抓好問題整改。陳吉寧市長專門聽取審計工作匯報并主持召開市政府常務會議,研究部署審計查出問題的整改工作,要求市審計局對照問題逐項分解落實責任。強調各區、各部門一把手要親自抓審計整改工作,嚴格落實審計決定,依法依規嚴肅處理有關責任單位和責任人;對共性問題要注重從制度機制上研究解決,堅決防止屢查屢犯;要加強內部審計監督,強化一級預算單位監管職責。市政府秘書長主持召開了審計整改工作專題部署會,研究審計整改工作方案,組織有關部門研究分析問題成因,提出解決措施或完善制度機制的具體意見。一是對部分基層預算單位未嚴格遵守財經紀律,導致的違紀違規問題,要堅決予以糾正處理;二是對內部控制制度不完善或執行不嚴格,造成的管理不規范問題,要建章立制,切實加強內部監管;三是對個別政策之間銜接不夠,配套制度跟進不及時等形成的體制機制性問題,要通過深化改革,建立完善機制,統籌研究解決。
  市審計局進一步加大審計處理處罰和督促整改力度。本次審計,共出具審計報告207份,下達審計決定45份。已將騙取征收補償款、違規占用國有資源等58件違法違紀問題線索,依法移送公安、紀檢監察機關和有關主管部門。對私存私放資金問題涉及的單位和個人作出了行政處罰決定,共下達行政處罰決定書8份。同時,積極督促各單位落實審計決定和審計建議,共建立審計整改工作臺賬202份,實行“問題清單”與“整改清單”制度,對審計工作報告涉及的五方面問題、共504個具體整改事項進行動態管理,加大跟蹤檢查力度,確保件件有著落,事事有回音。
  二、各區、各部門、單位組織落實審計整改總體情況和取得的成效
  各區、各部門、單位對審計整改的重視程度進一步提高,切實增強審計整改的自覺性和主動性,認真進行整改,確保落實到位。總體看,審計整改取得較好成效。截至2018年9月底,504個具體整改事項中,有483個已經得到整改,審計整改率96%。其余4%、21個事項相關部門已逐一制定整改方案,明確了整改時間和具體措施,正在持續推進。各相關區、部門、單位通過上繳國庫、收回資金、調整賬目等方式整改問題金額共39.18億元;能夠按金額計量的問題整改率達到97 %。已制定完善加強市級預算管理、交通管理和扶貧協作等制度7項,建立健全部門內部控制和財務管理等制度255項;對7名責任人進行了問責處理。
  一是嚴格落實審計整改主體責任。對照問題逐項逐條狠抓落實整改,主要負責人親自抓,合計召開了290次黨委(黨組)會議或專題會議專門部署整改工作;成立整改工作領導小組59個,專門負責組織整改工作。
  二是認真履行行業主管責任。針對審計查出的問題,市扶貧援合辦進一步完善優化我市扶貧協作機制,研究制定了扶貧協作項目管理辦法、考核辦法等多項制度。市科委、市規劃國土委、市園林綠化局、市水務局、市農業局、市公園管理中心依法承擔主管事項的監督管理責任,提出整改工作具體要求,指導、督促基層單位抓好整改工作。為了杜絕問題再次發生,有的將審計發現的典型問題在行業內開展了全面自查,有的健全完善了內部審計監督制度,有的將審計發現的問題列入每年內部審計“回頭看”的重點關注內容。
  三是著力建立整改長效機制。財政部門針對審計查出的體制機制性問題,以問題為導向,舉一反三,健全體制機制、完善管理制度,將有關審計建議全部落實到2019年部門預算編制工作當中。各部門、單位認真研究落實審計報告提出的審計建議,注重長效機制建設,共制定具體整改措施1345項。
  四是加大責任追究力度。針對審計查出的嚴重違反財經紀律問題,各相關單位嚴肅追究有關人員責任,共對7名責任人進行了問責。有的單位主要負責人還針對重點問題進行了約談,如市公園管理中心主要負責人逐一約談15家所屬單位黨政主要領導和相關責任人65人次,重點分析審計發現問題所暴露出的工作短板,查找原因,提出明確整改要求,加大了整改工作力度,強化了基層黨政干部的規矩意識。
  三、審計工作報告反映問題的具體整改情況
  (一)市本級預算執行和決算草案審計方面
  1.關于市級決算草案中的問題。
  一是少計國有資本經營預算收入問題。市國資委擬將少計的2017年國有股權、股份清算收入調整計入2018年國有資本經營預算收入。
  二是社會保險基金決算收入披露不夠完整問題。市人力社保局已按照相關口徑對收益額進行了賬務處理,并在2018年決算中進行披露。同時提請財政部、人力社保部按年度提供我市醫療保險基金投資收益情況。
  2.關于一般公共預算和政府性基金預算執行和管理方面的問題。
  一是教育支出中個別項目預算批復內容不明確問題。市財政局自2018年起,預算安排中已取消教育預留經費,細化了項目內容。針對重要教育改革事項,提前與市教委研究資金配套政策,測算資金規模,做好預算安排規劃。進一步強化預算部門在預算編制中的主體責任,指導教育部門建立完善本部門預算管理內控機制,強化重大教育項目安排和大額資金使用科學決策機制,提高資金使用績效。
  二是個別項目預算安排未充分考慮以前年度執行情況問題。市財政局已及時收回9個相關項目2017年結余資金307.3萬元,并將此類問題作為2019年部門預算審核的重點內容。同時,進一步強化預算執行進度與年度預算編制的約束機制。
  三是部分政府投資計劃安排項目與年初基本建設支出預算安排存在差異問題。市發展改革委將按照國家有關規定做好政府投資安排工作,同時按照《北京市預算審查監督條例》有關要求,進一步提高政府投資項目資金安排的準確性。此外,審計工作報告反映全年未安排政府投資計劃的2個項目,目前,1個項目已安排投資并開工;1個項目正在研究優化建設方案。
  四是“煤改電”工程改造補助資金撥付管理不夠嚴格問題。市發展改革委通過現場調研,召開工作會議等方式,梳理項目問題,溝通各方情況,核實2017年“煤改電”工程取消、暫緩及重復實施村數、戶數情況。根據核實情況,調整項目批復并收回未實施工程涉及的市級補助資金。
  五是部分市級基本建設預算資金閑置問題。市發展改革委組織項目單位對相關項目進行逐一梳理,督促協助項目單位加快辦理開工手續。目前,11個因征地拆遷工作推進緩慢等原因未開工的項目中,已有6個項目實現開工。其余5個項目受征地拆遷緩慢等因素影響,目前尚未開工,市發展改革委正在繼續督促協助項目單位加快推進;對閑置資金,市發展改革委將根據實際情況予以收回。
  3.關于國有資本經營預算執行和管理方面的問題。
  一是部分政府股權投資項目管理機構未在規定期限內,將投資項目退出收入1.28億元繳入國有資本經營預算的問題。目前,相關的代持機構已與市財政局溝通,擬將1.28億元投資項目退出收入繳入2018年國有資本經營預算。
  二是部分項目預算批復不細化問題。市財政局印發了《關于撥付非經營性資產分離移交財政補助資金的函》,明確了資金具體使用單位,市國資委已將2.56億元國有資本經營預算資金予以撥付。
  三是預算單位未按規定履行批復預算程序問題。市國資委、市中關村管委會已加強預算批復程序的管理,在今后年度按照規范的程序批復預算。
  4.關于財政管理改革推進方面的問題。
  一是一般性轉移支付需進一步完善問題。市財政局將結合財政部改革要求,完善市對區轉移支付分類、資金管理等,對于審計指出的設定了使用范圍和專門用途的基層公共文化建設經費補助等3個項目,調整分類方式,完善管理制度,嚴格按照新的轉移支付分類進行管理,進一步加大各區對資金支配和統籌的力度;對稅收“三代”手續費的管理方式,將按照稅務部門機構改革后,全國統一的預算管理要求進行調整。
  二是部分專項轉移支付需要整合問題。市財政局正在研究修訂《北京市農業改革發展資金管理辦法》《北京市林業改革發展資金管理辦法》和《北京市水務改革發展資金管理辦法》,調整原有的資金分配方式,進一步完善“大專項+任務清單”的管理模式,積極推進涉農資金整合。加強資金分配與任務清單的銜接,實現涉農資金和任務清單集中下達。
  三是經營性國有資產集中統一監管需進一步推進問題。目前,根據市委辦公廳、市政府辦公廳印發的《市屬機關事業單位所辦企業清理規范工作實施意見》要求,事業單位正在開展清理規范工作。清理規范工作結束后,根據保留企業情況提出將事業單位所辦企業納入集中統一監管體系的意見。同時市財政局研究制定了《事業單位出資企業國有資產管理辦法(試行)》,進一步明確國有資產監管部門、主管部門、出資單位、企業等職責,確定相關管理事項的審批權限。
  四是基本公共服務領域政府購買服務力度需進一步加大問題。市財政局印發了《關于制(修)訂重點領域政府購買服務工作實施方案的通知》,將政府購買服務重點公共服務領域由7個增加到10個,新增殘疾人服務、青少年服務、國土規劃行業管理協調性服務等重點領域。組織指導各重點領域主管部門制定或修訂本領域政府購買服務實施方案,加大購買服務力度,逐步擴大政府購買基本公共服務領域的范圍和規模。
  (二)市級部門預算執行和決算草案審計方面
  審計工作報告反映的123個市級一級預算單位和54個基層預算單位問題,市財政局加大了預算監督管理力度,著力建立長效機制。各部門單位已通過上繳市財政,收回資金,調整賬目等方式整改,涉及資金9.72億元,制定、修訂規章制度117項。能夠按金額計量的問題整改率達到100%。
  1.關于財政績效管理措施未嚴格落實,部分預算資金使用績效不高的問題。
  一是未嚴格落實績效目標管理要求問題。各相關單位將在2019年預算編報中強化績效目標管理。市財政局也注重源頭加強監管,強化全過程預算績效管理,進一步加大對績效目標填制要求的培訓講解工作,加強審核,完善預算編審系統功能,對未按要求設定績效目標的項目,不納入項目庫;對績效目標審核不符合要求的項目,不進入預算編審流程。此外,針對事業基金消化力度不夠的問題,各預算單位將落實2019年預算編報通知要求,按事業單位年底事業基金預計余額50%編制下一年度支出預算。
  二是部分項目支出未實現預期目標問題。相關單位加快項目進度,20個未按計劃完成的項目中,已有18個項目完成預期目標;8項閑置資產已投入使用或進行了處置。同時,市財政局建立支出進度預測機制,對支出進度低于時間進度的部門進行預警,對部門預算執行中存在的問題進行重點分析。
  2.關于基層預算單位國有資產和國有資源管理責任落實不到位的問題。
  對違規出租出借占用國有資產、資源,部分國有資產收益未上繳市財政等問題。各主管部門注重從體制機制層面解決問題。市公園管理中心重新修訂了《房屋出租管理規定》,加強對各單位出租出借行為的監管,要求各單位必須通過公開招投標等方式選取承租方,取得財政批準后嚴格按批復執行。市水務局對于歷史原因產生的出租出借國有資產和國有資源事項,正在梳理檔案資料,聘請法律顧問,逐步消化解決。市園林綠化局強化監督管理職責,針對資產出租出借管理開展了專題培訓,提高基層單位規范資產出租管理的意識。市財政局正在研究完善我市國有資產出租出借收入管理相關制度,進一步明確國有資產處置收入、黨政機關、公益一類和公益二類事業單位出租收入的管理方式,在此基礎上進一步理順對基層事業單位財政補助的方式。同時,市發展改革委等相關部門加大對市屬單位房屋(土地)出租、出借專項清理工作力度,研究提出具體清理整治意見和措施。
  截至目前,24個單位已將取得的房屋出租等國有資產收益8083.43萬元上繳市財政;10個單位已收回違規出租出借的資產;3個單位將履行法律程序解決國有資源被違規占用問題;1個單位將在協議到期后不再續簽并清退被違規占用的國有資源。
  3.關于政府采購和政府購買服務制度執行不夠規范的問題。
  一是政府采購程序不規范問題。相關部門、單位加強政府采購預算管理,強化政府采購預算編制與預算執行的有效銜接, 在政府采購管理系統中增加政府采購計劃編制環節。預算單位開展采購前,凡是符合要求的項目(含政府投資中的相關項目),均應依據政府采購預算編制政府采購計劃。年度執行中追加、調整預算的,均應在政府采購管理系統計劃編制環節進行補充或調整。沒有政府采購計劃的一律不得開展政府采購活動。
  二是部分政府購買服務項目承接或購買主體不符合要求問題。相關單位將嚴格按照政府購買服務的相關程序和要求選擇確定承接主體,杜絕公益一類事業單位或行政單位作為承接主體納入政府購買服務管理。有關基層預算單位將不再以政府購買主體方式向社會購買服務。市財政局也加強了對購買主體和承接主體資質條件審核。
  三是決算報表信息披露不完整問題。相關單位組織財務人員培訓,及時按照市財政局要求,在決算編報中準確的反映政府購買服務和政府采購相關信息,確保2018年決算編制準確完整。市財政局加強決算編制審核,利用技術手段實現預算編審與決算編制系統的對接,確保將預算編審系統中政府購買服務項目全部反映在決算編制系統中,避免部門錯報、漏報。
  4.關于基層預算單位“三公”經費和公務用車管理不嚴格的問題。
  對“三公”經費使用不規范,公務用車管理不嚴格的問題,相關單位完善了12項內部管理規定,收回多報銷的公務用車運行維護費5.85萬元,并對2名責任人進行了批評教育。同時落實市財政局預算、決算編報要求,積極組織財務人員進行培訓,嚴格按照相關規定進行核算,做到經費核算、決算列報真實準確。
  5.關于部門預決算編制不規范的問題。
  一是少編制其他收入預算問題。相關單位組織財務人員對財政管理規定進行認真學習,提高其他收入預測水平,合理預計其他收入,在2019年部門預算時,力爭將其他收入完整編入部門預算。
  二是決算準備工作不夠充分,收入、結余未如實在決算中反映問題。30個單位調整了會計賬目,整改問題涉及資金7.93億元,5個單位已將結余資金5314.61萬元上繳市財政。
  三是多申領財政資金問題。相關單位多申領的財政資金184.15萬元已繳回市財政,其余也核減了預算撥款。同時,各預算單位落實市財政局2019年預算編報中關于強化基本支出預算編制基礎信息審核,提高部門人員、資產等基礎信息編報的真實性、準確性的要求,均已更正了預算申報中的基礎數據。
  四是對私存私放資金問題。目前,相關單位已收回資金36.16萬元,上繳市財政12.91萬元。對4名責任人進行了處理,其中給予黨內嚴重警告處分1人,黨內警告處分2人,誡勉問責1人,退賠違規發放資金1850元。
  (三)重大政策落實和重大項目跟蹤審計方面
  1.關于部分疏解整治項目未實現預期效果的問題。
  針對拆除違法建設或進行棚戶區改造后,建筑垃圾堆放在拆除現場,未及時清運的問題,朝陽區在孫河鄉和東壩鄉引入了建筑垃圾資源化處置生產線,目前均已投入使用,年處理總量可達140萬噸。海淀區在四季青鎮建立了小型模塊化建筑垃圾處理設施。針對疏解整治后管控不嚴問題,豐臺區出臺了《豐臺區南苑—大紅門地區疏解整治促提升工作方案》,成立由區主要領導掛帥的工作總指揮部,加大了工作力度。
  2.關于完善科研項目管理相關政策措施需要進一步落實落細的問題。
  市科委、市教委和市衛生計生委等各行業主管部門和項目承擔單位積極組織開展政策宣傳、培訓和學習輔導活動,市科委組織了6期管理培訓班。北京對外科學技術交流中心等單位圍繞“松綁”政策落實,積極研究制定或修訂50余項配套管理制度。對部分科研單位沒有制定鼓勵科研人員離崗創業的具體實施辦法問題,市科委已同市人力社保部門認真研究,進一步明確了專業技術人員離崗創業的單位適用范圍。市科學技術研究院制定了《北京市科學技術研究院事業單位專業技術人員創新創業實施意見》。對個別單位績效獎勵范圍與相關政策規定不符問題,相關單位已經按照規定,調整了獎勵范圍。
  3.關于緩解交通擁堵政策需要統籌推進的問題。
  市交通委完善修訂《北京市路側停車管理購買服務指導意見》,將不執行電子收費等行為納入終止協議的情形。起草了《關于促進本市停車資源有償錯時共享利用的指導意見(初稿)》,規范停車登記管理、收費,明確我市實施共享停車的基本原則和工作思路,確定共享停車的范圍。
  4.關于社區衛生服務機構建設有待進一步完善的問題。
  市政府召開本市社區衛生工作會議,專題研究社區衛生審計整改工作。市衛生計生委召開工作協調推進會,擬定了《關于落實本市社區衛生審計整改工作方案》。市有關部門和各區正在認真梳理現狀,深入分析、研究加快問題解決。目前,31個未全部建成或未能正常運行的項目,已明確建設計劃,預計2019年底前完成建設任務;138個村衛生室已開工建設。
  (四)重點領域專項審計方面
  1.關于防范化解金融風險專項審計查出的問題。
  一是3家銀行對小微企業規模劃型不準確,虛增小微企業貸款規模問題。相關單位已按照《國民經濟行業分類》《中小企業劃型標準規定》等,進行小微企業規模劃型及調整,并對信息系統進行升級改造,完善相關制度,明確部門職責分工等,確保劃型準確。
  二是2家銀行通過延遲支付貸款,以及將貸款轉為7天通知存款等方式,虛增存款規模問題。相關單位對責任人員進行問責,扣減考核積分,同時加強人員和業務培訓,要求在業務辦理過程中按照制度規定做好貸款支用工作,根據客戶實際用款需求發放貸款,嚴格落實“實貸實付”及“受托支付”相關規定。
  三是對貸款的分類不夠準確問題。相關單位加大處置和化解不良貸款的力度。對貸款進行重新評估,測算預計未來現金流,在確定損失率的基礎上重新設定五級分類級次。
  2.關于對口支援及扶貧幫扶專項審計查出的問題。
  一是部分項目進展緩慢,援助資金閑置問題。市扶貧援合辦積極督促受援地加大項目監督力度,加強項目進展調度,加快項目實施進度。63個幫扶項目中,已完工38個,尚在施工19個,處于招投標階段4個,2個不具備實施條件的項目資金已全部收回,并列入2018年項目計劃統籌安排。
  二是部分“十二五”援疆“交支票”項目沒有辦理整體竣工驗收手續,未投入使用問題。援疆指揮部召開 2017 年跟蹤審計問題整改工作專題會,明確了各部室整改工作職責分工和目標任務,提出了具體整改工作要求,修訂了《北京市援疆和田指揮部援疆項目資金管理辦法(試行)》。
  3.關于污染防治專項審計查出的問題。
  一是部分財政資金未及時清算問題。市財政局已將祥龍公司2015年購車資金進行清算,收回資金3173.96萬元。
  二是部分財政資金使用績效不高問題。市環衛集團針對部分純電動環衛車尚未投入使用問題,積極采取措施整改,目前,已有243輛投入使用。
  三是農村污水處理設施建設還需加快問題。市水務局及時跟蹤督查、協調解決農村污水處理設施建設相關問題,各區水務局積極推進農村污水處理設施建設工作。2016年新建、改造的118座農村污水處理設施中除3座因村莊改造暫時停運外,其余115座全部正常運行。2017年應完成的農村污水治理任務已經全面完成。
  4.關于住房保障專項審計查出的問題。
  一是部分棚戶區改造對象騙取拆遷補償款問題。市審計局已移交公安部門依法處理。審計期間,2個區已追回被騙取的補償款156萬元。1個區將在項目總成本列支的被騙取的拆遷補償款341.29萬元,暫時調整計入項目管理費,同時由項目實施主體與拆遷公司聯合成立專項工作組追討。
  二是專項資金管理使用不規范問題。相關區已將未及時發放的農村危房補助資金1127.86萬元及時發放;將挪用的安居工程專項資金784.63萬元全部予以歸還。
  三是部分公租房管理不到位問題。其中,183套公租房承租人無正當理由欠繳租金問題,已有22戶家庭補繳了房屋租金,其余欠繳情況已向法院提起訴訟。8個公租房項目未按規定辦理竣工驗收備案問題,1個項目總承包單位與建設單位存在糾紛,影響了竣工備案,目前已進入司法程序;1個項目已于2018年5月竣工驗收;其余6個項目已制定限期整改方案。
  5.關于養老和社會救助專項審計查出的問題。
  一是部分養老建設資助資金閑置問題。目前,2595.79萬元閑置資金已全部上繳市財政。同時,市民政局加強了對項目執行和資金支出的監管,努力提高精準服務保障能力。
  二是部分社會救助專項資金撥付不及時問題。3個區財政局已將以前年度社會救助專項資金1115.11萬元,撥付至區民政局,1個區財政局將結余資金18.13萬元予以收回。
  (五)市屬國有企業審計方面
  1.關于資產規模擴張,盈利能力下降的問題。
  相關企業從完善體制機制、開發資源、拓展經營模式等方面,增強資產經營開發業務未來可持續發展后勁,結合“企業壓減,提質增效”工作,開展了重點整治,努力提升企業盈利水平。
  2.關于部分企業董事會職責履行不到位的問題。
  相關企業已完善內部制度11項,有的對董事會程序進行了規范,有的明確了“三重一大”事項清單,有的修訂完善了戰略與投資決策委員會、風險管理與審計委員會、薪酬與考核委員會三個專門委員會工作細則。
  3.關于財務核算不規范的問題。
  對于少計收入和虛增成本費用問題。相關企業已調整賬目1.79億元,收回資金100萬元;修訂了《會計核算辦法》,明確成本核算方式。
  四、部分需持續推進整改事項及后續措施
  從整改情況看,504個審計整改事項中,絕大部分均已采取了整改措施,按期完成了整改工作。但尚有21個事項的整改工作,需要持續推進。其中,財政管理事項2個,主要是市級基本建設資金閑置,國有資本經營預算收繳管理問題;部門預算執行事項15個,主要是基層預算單位國有資源和資產管理使用問題;其他事項4個,主要是重大項目推進方面的問題。
  這些需持續整改事項,有的是體制機制問題,需要通過深化改革逐步解決;有的是歷史遺留問題,整改工作還面臨一些困難,需要一定的時間加以解決;有的重點工程和項目受規劃調整等因素影響,推進難度較大,需要逐步完成整改。此外,還有個別問題正在審計整改期內。對以上需持續整改的問題,市政府將實施督查督辦,繼續推進審計整改落實,相關區、部門和單位對進一步整改作出了安排和承諾。一是分類實施整改。對體制機制性問題,通過不斷深化改革逐步解決;對確屬歷史遺留問題,作出明確整改的工作安排,持續穩步推進;對重大項目受客觀因素影響的問題,將持續督促項目推進,同時舉一反三,加強重大項目前期可行性論證工作。二是加大督促檢查力度。審計部門將進一步加大跟蹤督促檢查力度,同時,依法推進審計和整改結果公開工作。相關部門將認真履行主管責任,加強整改督促,并把審計結果及整改情況作為考核和獎懲的重要依據,嚴肅追責問責。有關單位將結合審計發現的問題,規范內部管理,并進一步加強日常培訓和宣傳教育工作。三是建立長效機制。認真落實審計整改工作聯席會議機制,加強協作配合,深入分析審計發現的問題,查源頭、找原因,提出解決問題的具體措施,通過完善政策、體制、機制,建立健全內部審計制度,消除問題產生的根源,提升審計整改成效。
  以上報告,提請市人大常委會審議。

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