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淺析新形勢下鄉鎮經責審計重點的確定和難點的初步探索[2016-06-30]
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——結合2014年7月出臺《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定實施細則》

  鄉鎮作為地方基層政府,管理著本地區經濟社會發展事務,工作性質、權責、任務及組織管理和一般的機關、部門也有著較大的區別。鄉鎮黨委書記和鄉鎮長直接面向農村和廣大農民,處在基層工作第一線,將其權力的行使置于有效監督之下,能夠加快建立責任政府,促進鄉鎮約束機制的建立,有效遏制農村地區腐敗現象,維護農村地區穩定。2014年7月中央紀委機關、中央組織部、中央編辦、監察部、人力資源社會保障部、國資委聯合印發實施的《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定實施細則》(以下簡稱“《細則》”)對審計工作提出了新的要求,如何在新形勢下利用審計職能,加強對鄉鎮領導干部在管理經濟過程中的權力制約和監督,是具有挑戰性的工作。下面將結合審計案例,從鄉鎮經濟責任審計的特點、審計重點的確定、對目前存在的審計難點及難點的初步探索等三個方面進行詳細闡述。
鄉鎮經濟責任審計特點
  鄉鎮機關是最基層的政府機關,是各項方針政策的最終落實者,承擔著轄區內鄉村各項政治、經濟、文化和社會事務。鄉鎮經濟責任審計具有三個突出的特點。
  第一是職責多,職權大,涉及民生項目多。“麻雀雖小,五臟俱全”,鄉鎮機關管理轄區內環境治理、民生工程、農業綜合開發項目、鄉鎮企業管理、農村集體經濟的管理,尤其是近幾年的征地、拆遷騰退、產業基地建設以及農村產業改革等敏感的復雜性問題,因此,在對鄉鎮黨政領導經濟責任審計時,審計難度大。                        
  第二是下屬單位多。鄉鎮下屬的“五站六所”直接承擔著落實鎮政府各項政策的重任,鎮政府每年將大量的經費撥入這些部門,這部分財政資金的使用也是審計應關注的重點內容。
第三是資產、資金體量大,財務管理相對復雜。鄉鎮從近年來才開始實行國庫集中支付,以前年度有總會計賬、預算內、預算外等多個帳套,賬務情況復雜。另外,隨著鄉鎮城鎮化的加速,經濟的快速發展,一個鄉鎮的資產少則幾十億,多則上百億。
          鄉鎮經濟責任審計重點的確定
  《細則》第十三條、十四條確定的黨政主要領導干部經濟責任審計的主要內容中多款提到重大經濟方針政策及決策部署情況、政策措施制定效果以及重大項目的研究決策情況,突出了對權利運行的過程監督和控制,因此審計思路要從財務收支審計轉向以履職情況和重大經濟事項為主,審計內容要從財務管理轉向重大經濟事項決策和專項資金的支出,審計模式要從埋頭看賬轉向多層次溝通交流。
  (一)轉變工作模式,開展多層次座談
  轉變以前僅局限于財務收支的傳統程序,就意味著要改變埋頭看賬的工作模式,進一步拓展審計范圍,和鄉鎮多個科室和多個部門座談溝通,充分了解被審計單位的工作模式、工作流程以及監管方式,在溝通過程中及時發現問題。某次審計中,審計組和鄉鎮綜治辦了解拆違工作和環境整治項目的完成情況,經管科了解鄉鎮稅收以及重大項目監管情況,規劃科了解征地拆遷的政策和實施情況等,通過這些座談對進一步梳理鄉鎮的重大項目有積極作用。鄉鎮的其中一個突出特點是農業綜合開發項目。審計組通過和主管農業部門溝通,迅速梳理被審計領導任職期間實施的所有農業項目,篩選出一個資金量大的農業綜合開發項目未經過相關審計,通過進一步審計,發現該項目存在個人借用施工單位的資質投標并承擔工程,套取工程資金的問題。
  (二)結合鄉鎮特點,深化調查內容
  審計調查內容要圍繞對鄉鎮領導權力運行的監督,結合鎮政府的工作特點,突出對領導干部履職情況和重大經濟事項審查,審計可以從四個步驟進行。第一,梳理領導履職入手,召開進點會,和被審計對象座談的時候,了解被審計鄉鎮領導自身梳理出的具有代表性的重大事項,這樣就縮小了審計范圍,方便審計人員了解審計重點。第二,通過整理重要書面文件,梳理重大事項。比如市政府、區委下達的重點任務分解表,鄉鎮每年的工作總結,重點科室以及下屬單位的工作總結。另外,會議紀要和會議記錄等文件也是了解鄉鎮重大事項的有效途徑。第三,梳理內控制度。翻閱被審計單位財務管理、重大項目管理、對下屬單位及農村集體經濟管理制度,梳理內控中的漏洞。調取鄉鎮對下屬單位或各個村的審計報告,了解鄉鎮對農村集體組織以及下屬單位的監管狀況。四是初步分析鄉鎮財務狀況,掌握每年的資金流量,分析項目資金的籌集和支付情況。
  審計難點的初步思考及探索
  (一)鄉鎮黨政領導經濟責任的界定
  《細則》第十三條和第十四條明確了黨政領導的經濟責任。黨委主要領導責任主要是領導本地區經濟工作,統籌本地區經濟社會發展戰略和規劃,以及政策措施制定情況及效果,側重于宏觀經濟管理的審計,重點是審計重大經濟決策的科學性、項目開展前期論證的充分性、后期的效果等方面;鎮長的主要審計內容是本地區經濟社會發展戰略、規劃的執行情況,以及重大經濟和社會發展事項的推動和管理情況及其效果,側重于黨委政策的落實、具體措施的制定、重大經濟事項資金的使用、經濟合同的簽訂、對下屬單位的管理、資產的管理等方面。而在實際情況中,每個鄉鎮都有自己的特點,要結合具體情況區別對待。以審計經驗來看,多數鄉鎮存在黨政不分的現象,黨委書記對全鎮各項工作負全面責任,鎮長是配合黨委書記工作,落實好黨委書記的決策事項。審計過程中解決這一問題的方法有:一是在審前調查時,通過鄉鎮內部職責分工,了解黨政領導各自承擔的直接經濟責任以及履行經濟責任所涉及的部門、單位和事項,理清黨政負責人履行職責的主要內容。二是在審計組入戶后,通過和黨政領導以及中層領導座談,梳理黨政領導所負責的工作事項,明確應承擔的經濟責任。三是審查鄉鎮領導任職期間的會議記錄,詳細區分黨政領導在重大決策制定中扮演的角色。
  (二)鄉鎮領導經濟責任評價
  鄉鎮領導的審計評價很難、評價風險很大。如果處理不好,直接影響到審計質量和審計效果,進而導致審計風險。審計評價整體要依據客觀事實、評價過程要嚴謹細致、評價內容要重點突出。在鄉鎮領導審計評價中,應結合《細則》著重關注以下幾個方面:
  對財政收支狀況和執行國家相關財經法規情況的評價。關注被審計鄉鎮在財政財務中是否存在虛假列支情況。例如:是否以企業預交等方式增加稅款,虛報財政收入;是否違規重復申報項目,套取資金。
  對集體資產使用和管理的評價。關注集體資產的安全完整、保值增值。評價鄉鎮下屬企業的生產經營和資產運營情況,分析其任期內發展變化趨勢;評價企業產權改革過程中是否按照上級政策落實實施,是否合理合法;評價對集體資產管理制度的建立健全及執行情況。
  對下屬企業事業單位的監督情況的評價。關注財政資金的合法性和有效性。例如  對下屬企業事業單位的財務監管及重大項目管理是否到位;有無下屬企業事業單位為鄉鎮機關列支的情況。某次鄉鎮審計中,發現其下屬全額撥款單位存在常年隱瞞出租房屋收入的行為。
  對鄉鎮領導重大決策和主要發展指標的評價。關注鄉鎮領導任期內為該鎮經濟發展或人民群眾做的大事實事,用詳盡的數據和事實描述。例如某鄉鎮領導任職期間,通過與相關單位溝通協調,創建了該鎮第一所公辦幼兒園,解決了該鎮適齡兒童的入園問題,審計人員以平實的語言描述了該幼兒園的創建情況及實際實施效果。
  (三)自然資源審計
  《細則》在黨政領導主要審計內容中增加了對自然資源的開發利用和保護、生態環境保護以及民生改善等情況的審計。土地、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等是比較普遍的自然資源資產,與我們的生產生活息息相關,開展自然資源審計有助于進一步完善環境治理和生態修復制度,進一步合理、有效、可持續利用自然資源資產。黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》,明確提出:“要探索編制自然資源資產負債表,對領導干部實行自然資源資產離任審計,建立生態環境損害責任終身追究制。”但是具體實施仍存在著諸多障礙。第一,缺乏自然資源方面的專業人才。現有的審計人員多是會計、財務出身,缺乏自然資源知識,難以在自然資源審計中審深、深透,也很難提出針對性強又便于操作的意見和建議。第二,目前沒有權威性的定責標準和依據。盡管政策上已經將生態文明建設等作為地方政府領導干部考核的重要內容,但是在實際操作中,由于缺乏自然資源的評價體系,難以合理評價領導干部任職期間的自然資源資產責任情況。但是基層審計工作者,也在積極思考鄉鎮領導干部自然資源資產經責審計方法。根據以上情況具體舉例,在某次鄉鎮經責審計中,審計組做了如下初步嘗試。
  一是采集鎮域內自然資源基礎數據,摸清區域內現有的自然資源資產,為今后逐步推進資源經責審計進行有益的探索。審計組從土地、森林、水三個方面分別采集數據。一、土地資源。確權全鎮122個圖斑,統計土地總面、耕地面積、風景旅游用地、林業用地、建設用地等數據,查閱區政府和鎮政府簽訂的基本農田保護責任書、鎮和各個村簽訂的耕地保護目標責任書,通過審查鎮領導任職期間簽訂的征地協議,確定征地面積以及征地款項。二、森林資源。審計組通過鎮農服中心獲取全鎮每年林地面積、森林蓄積量、森林火災次數、森林采伐量等數據,摸清了全鎮森林資源資產狀況。三、水資源。審計組通過水務局獲得全鎮每年的降水量、用水指標、水資源保護制度的制定等多個方面的基本情況。
  二是結合鄉鎮領導任職期間實施的重大農、林、水項目,評價項目開展情況以及效果。審計中除了關注項目開展流程和資金使用的合規性,還通過實地踏勘,查看項目實施的效果,對環境的影響,是否達到了最初的目標。例如:審計組在審計某鄉鎮鎮管河道“斷面水質”項目時,了解到該鄉鎮領導任期內提出對該河道進行治理的三年規劃,投入資金近千萬,績效目標是水質要從劣五類提升到地表水IV標準,并實現不黑不臭。審計組聯系區環保局,圍繞三年治理后的水質情況開展聯合調查,從區環保局監測的該河道全年每個月13項指標進行梳理分析,只有豐水期的七月份13項指標數據達到了地表水IV標準,而其他11個月份氮、磷等多項指標超標,為劣五類水質,遠遠沒有達到當初地表水IV的預期效果。而市環保局當年將此河道列為輕微黑臭水體,要求加強整改。審計人員將此問題和被審計鄉鎮進行了溝通,并在報告中反映了該問題。
  總之,鄉鎮經濟責任審計應該與時俱進,在理念上不斷突破,在審計方法上不斷探索,以優質高效的工作完成黨和政府交辦的任務。(海淀區審計局)

 

 

供稿單位:海淀區審計局

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